Juristen Mats Dämvik skrev om lågstrålande zoner i Ljusglimten nummer 4/2009. Mycket har hänt sedan dess, och eftersom informationen är efterfrågad publiceras här en uppdatering av den tidigare artikeln.
Flera kommuner har i sina översiktsplaner avsatt områden som lågstrålande zoner, vars syfte är att främja en från social synpunkt god livsmiljö för elöverkänsliga (plan- och bygglagen, PBL 2:3) och/eller att med utgångspunkt från försiktighetsprincipen ta hänsyn till deras hälsa (PBL 2:5). Denna typ av planer är givetvis bra och förbättrar möjligheterna att få stopp på mastbyggen inom området. Problemet är dock att översiktsplanen inte är bindande vid bygglovsprövningar, och därför inte utgör något säkert skydd. Även om kommunen nekar bygglov för en mast finns det risk för att ett sådant beslut ändras av en senare prövningsinstans. Hur gör man då för att få ett bättre skydd?
PBL ger två verktyg som kan användas för att skapa juridiskt bindande planer; detaljplan och områdesbestämmelser (OB).
Efter en omfattande utredning har den av regeringen tillsatta PBL-kommittén tydligt angivit att denna typ av rättsverkande planer kan användas för att skapa lågstrålande zoner (Statens offentliga utredningar, SOU 2005:7, sidan 338).
Då kommunen redan har skapat en lågstrålande zon i översiktsplanen är det i de flesta fall lämpligast att göras denna juridiskt bindande genom att meddela OB för området. Den rättsliga grunden för att skapa sådana bestämmelser återfinns i PBL 4:42, där det anges att grunddragen för användningen av mark för bebyggelse får regleras genom OB. För ett område som är tillräckligt stort för att hålla masterna på lämpligt avstånd från en skyddad bebyggelse kan kommunen exempelvis meddela OB av följande lydelse:
»Detta område ska användas för boende av strålnings- och elöverkänsliga personer. Inga åtgärder får vidtas som kan försvåra en sådan användning.«
Områdesbestämmelsernas rättsverkan
Om en operatör ansöker om bygglov för att sätta upp en mast inom zonen görs en prövning av denna ansökan enligt PBL 9:31. Av detta lagrum följer att bygglovsansökan inte får bifallas om den strider mot OB. Mindre avvikelser får visserligen göras, men endast om dessa avvikelser är förenliga med syftet med bestämmelserna. Har kommunen formulerat sina OB på ett lämpligt sätt ska alltså dessa utgöra en säker grund för att neka bygglov för mobilmaster.
Det kan även vara så att operatörerna vill sätta upp sändare på befintliga byggnadsverk eller på andra platser, och att det därför inte krävs något bygglov för åtgärden. Också i sådana fall ger OB ett skydd. Av PBL 10:2 följer nämligen att även åtgärder som inte kräver lov – och som avser ett byggnadsverk, en tomt eller en allmän plats – ska utföras så att de inte strider mot OB.
OB har därutöver verkan utanför PBL. Det händer till exempel att operatörerna ansöker om ledningsrätt hos lantmäterimyndigheten för att få sätta upp en mast eller basstation på annans mark, i strid mot fastighetsägarens vilja. Enligt 8 § ledningsrättslagen får dock inte ledningsrätt meddelas i strid mot OB.
Ett exempel
I Södertälje kommun finns det en lågstrålande zon som har gjorts juridiskt bindande genom OB. Efter det att dessa bestämmelser vann laga kraft utgör de ett gott skydd mot att det beviljas nya bygglov för mobilmaster. Nu är det dock så att det har uppförts en mast inom denna zon. Frågan är då hur detta gick till.
I januari 2001 ansökte Tele2 om bygglov för den aktuella masten. Kommunen avslog ansökan genom att hänvisa till att de hade för avsikt att skapa en lågstrålande zon där. Tele2 överklagade, vilket föranledde flera olika turer i såväl länsstyrelsen som kommunen. I sin översiktsplan för 2004 angav kommun först att området ska utgöra en lågstrålande zon. Därefter påbörjas arbetet med att säkerställa zonen genom OB. Ett förslag upprättas i augusti 2005, vilket vann laga kraft i juli 2006. (Områdesbestämmelser för del av Hölö-Kjulsta med flera inom Hölö/Mörkö kommundel i Södertälje, akt nummer 0181K-P1448A).
Länsstyrelsen i Stockholms län meddelade sitt beslut 2005-04-26 (ärende 4036-05-16495). Med hänvisning till ett avgörande från regeringsrätten angav de att deras överprövning ska ske mot bakgrund av planförhållandena vid tidpunkten för kommunens ursprungliga bygglovsprövning. Kommunens planer beaktades därmed inte av länsstyrelsen, eftersom de tillkommit i efterhand. Detta är orsaken till att masten fick uppföras.
I PBL 9:28 finns dock en bestämmelse som ger kommuner rätt att skjuta upp bygglovsprövningen i två år i avvaktan på upprättande av OB. Den lärdom man kan dra av detta fall är alltså att en byggnadsnämnd inte bör avslå en ansökan om bygglov för en mobilmast innan den lågstrålande zonen gjorts juridiskt bindande. Det är bättre att skjuta upp prövningen till dess att ett beslut om avslag vilar på en säker grund.
Avslutande synpunkter
Jag känner till många fall där kommunfullmäktige har förklarat sig villig att upprätta en lågstrålande zon, och givit i uppdrag åt kommunens tjänstemän att utarbeta ett planförslag i enlighet med denna viljeförklaring. Tjänstemännen har då i flera fall – ibland på okänd grund och ibland på grund av en ren missuppfattning – kommit fram till att detta inte är juridiskt möjligt. Denna problematik har vid ett flertal tillfällen debatterats i riksdagen, men mycket beroende på att PBL-kommittén har utrett frågan och kommit fram till att det redan i dagsläget går att upprätta sådana zoner har inte dessa diskussioner lett till någon lagändring. Därutöver finns det ju, som i Södertäljefallet, redan kommuner som har upprättat lågstrålande zoner, genom OB, vilka har vunnit laga kraft efter sedvanlig granskning av länsstyrelsen.
En kommun är inte skyldig att upprätta lågstrålande zoner, men eftersom det är vanligt att en förfrågan avfärdas med motiveringen att det finns juridiska hinder uppkommer frågan om hur man som kommuninnevånare ska bemöta detta.
Mitt förslag är att man sänder in en kopia på denna artikel och mot denna bakgrund ber kommunen att skriftligen precisera de juridiska hinder som de anser finna.
Kommunen har en serviceskyldighet
Enligt förvaltningslagen har kommunen en serviceskyldighet, med innebörd att de ska svara på denna typ av frågor. Justitieombudsmannen har också möjlighet att hjälpa till om svar uteblir.
Om kommunen, mot förmodan, skulle ha funnit ett hållbart hinder mot att upprätta lågstrålande zoner är det lämpligt att kontakta Elöverkänsligas Riksförbund som då bör kunna använda uppgiften för att på nytt försöka lyfta frågan i riksdagen. Då det saknas juridiska hinder har de politiska beslutsfattarna i kommunen frihet att själva bestämma vilket planbeslut de vill fatta.
Använda förkortningar:
OB betyder områdesbestämmelser.
PBL betyder plan- och bygglagen.
SOU betyder Statens offentliga utredningar.
Mats Dämvik
Juristfirman Unité
Tidigare publicerad i Elöverkänsligas tidning Ljusglimten nr 3 2013.
